958万元草地补偿费该不该缴？掌心策略
“958万元不是个小数目！草地补偿费的问题解决后，项目推进得更顺畅了。”近日，甘肃省白银市白银区检察院检察官在对一起行政争议化解案件的涉案企业进行回访时，企业负责人说。
2019年，某环境科技公司在甘肃白银投资建设重金属废物资源化无害化处置项目，需占用白银区辖区内国有未承包非基本草原。2021年7月，该公司与白银区有关行政部门签订《项目征占用草原补偿协议》，双方同意按核定面积14.7万公顷进行草地补偿，草地补偿费共计958万余元。同月，该公司向行政部门缴纳了草原植被恢复费42万余元。
2021年10月，该公司与白银市自然资源局签订了国有建设土地使用权出让合同，缴纳了全部土地出让金共计1532万元。后来因资金紧张，该公司一直未缴纳草地补偿费。
正当环境科技公司为无钱缴纳草地补偿费一筹莫展之际，该公司负责人通过咨询，认为该公司不应该缴纳草地补偿费，于是向相关行政部门提出了异议。但该行政部门认为自身征收行为符合法律规定，要求该公司继续缴纳草地补偿费。双方僵持不下，事情陷入僵局。
2022年11月，行政部门向环境科技公司下达《关于立即缴纳草地补偿费和违约金的决定书》，环境科技公司不服该决定，向地方政府申请行政复议。2023年9月，地方政府作出行政复议决定，维持了行政部门作出的决定，并驳回环境科技公司其他复议请求。由于环境科技公司不服行政部门和地方政府作出的行政处理决定及行政复议决定，向法院提起行政诉讼。
2023年10月，法院判决撤销行政部门和当地政府作出的行政处理决定及行政复议决定。但该行政部门不服该判决，提起上诉。此时，距离环境科技公司提出草地补偿费异议已经过去了两年。
为早日解决该案行政争议，法院决定对政企双方进行调解。按照法检两院建立的行政争议化解协作机制，法院将该案线索同时移交至检察机关，邀请白银市白银区检察院共同开展争议化解工作。
“我们是通过挂牌出让的方式取得的土地使用权，并且已经向市级财政部门全额缴纳了土地出让金及村集体征地、安置补偿资金，而且该土地之前一直没有被承包经营，为什么还要我们缴纳草地补偿费？”环境科技公司工作人员道出了他们的质疑。
经初步研判，白银区检察院认为，双方争议的焦点是“行政部门应不应该征收草地补偿费”。根据我国草原法的相关规定，因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征收、征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。该案中，行政部门在作出征收决定时并没有证明企业取得的土地存在承包经营者，因此其征收行为应属不当，法院判决无误。
2023年11月，白银区检察院检察官与企业工作人员交流，核实案件情况。
为弄清案涉草地是否存在承包经营者，法检两院办案人员来到相关行政部门调查情况。行政部门称，无法提供承包经营者信息，但坚持认为他们的征收决定合法。
检察官在查阅相关资料时发现，行政部门的上级机关要求当地政府在出具“草原权属证明”时必须载明是否存在应该补偿的情形。但在该案中掌心策略，行政部门出具的“草原权属证明”并未载明是否存在应该补偿的情形。
既然相关行政部门没有明确草原存在应当补偿的情形，为何要收取草原补偿费呢？
对此，该行政部门给出的解释是，以往征地都是这么操作的，所以就形成了惯例，而且上级机关也一直没有提出异议。
“按照以往经验或惯例办理并不意味着这么做就是对的，行政行为应当严格按照法律规定作出。”承办法官指出。
随后，办案人员又进一步查询行政法规，发现《甘肃省草原条例》规定，草原权属的确认和登记、草原承包经营及承包经营权的流转，依照民法典和草原法的规定执行。《甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法》中明确规定了因工程建设征用草原应当缴纳草原植被恢复费，但并没有草地补偿费的相关规定。
“环境科技公司早在2021年7月就已经缴纳了草原植被恢复费42万余元。既然行政部门无法证明案涉草原存在承包经营者，那么该公司就不应当缴纳草地补偿费。”检察官认为。
“这个问题早日解决，我们才能早日安心投入项目建设。”环境科技公司有关负责人说。
政企双方各执一词，互不退让，企业投资建设无法顺利推进，如何破局？为了实质性化解行政争议，承办法官和检察官开始了更加细致的调查和耐心的释法说理。
2024年1月，白银区检察院检察官结合证据研究案情。
“我们在调查过程中发现，行政机关往往将草地补偿费和草原植被恢复费进行捆绑。草原法规定，只有集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，才可以由本集体经济组织内的家庭或者联户进行承包经营。”检察官认为，案涉草原显然不符合该规定。由于该案争议的焦点是草地补偿费，办案人员也主要围绕草原法关于草原承包经营的规定，将释法说理的重点放在了草地补偿费上。
办案人员首先向行政部门详细解释了草原法关于草原承包经营权设立的规定。在行政部门对草原承包经营权有了明确认识之后，办案人员结合政企双方签订的国有建设土地使用权出让合同中关于土地性质为国有的规定，说明案涉草原不能设立草原承包经营权，且承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。
“草地补偿费是补偿给承包经营者的，既然没有承包经营者就无需进行补偿。”检察官介绍说，草原法第三十九条明确规定“因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿”。
功夫不负有心人，在法检两院办案人员的不懈努力下，2024年4月，行政部门决定撤回上诉，并与环境科技公司达成了和解。至此，困扰企业的草地补偿费和违约金不用再缴纳，这场持续了3年的行政争议也终于画上了句号。
“在参与此案行政争议化解的过程中，我们发现，行政部门对其他企业也存在违规收取草地补偿费的情形，其审核审批工作还存在程序不规范等其他问题。”检察官告诉记者。
针对在该案中发现的问题，2024年5月，白银区检察院向相关行政部门制发检察建议书，建议其严格落实法律和行政法规关于草地补偿费和草原植被恢复费的规定，严格依法行政，避免出现违规征收、重复征收费用的情况；规范审批程序，提升行政执法水平，严格按照行政法规办理审批事项。
2024年6月，行政部门回复称，已经将相关情况向上级机关进行了汇报，上级机关正在研究制定相关文件，后续将严格按照法律规定开展草原征占用审批工作，并且严格依照法律规定征收相关费用。
“以参与化解该案行政争议为契机，我们结合以往经验，深入总结了行政违法行为监督的重点和难点，起草制定了《白银区行政违法行为检察监督实施意见》（下称《实施意见》），明确提出深化包括工作联系、情况通报、案件研讨、经验交流、联席会议等在内的多元化、多层次‘府检联动’机制，强化检察监督与行政执法工作的衔接。《实施意见》于去年7月经白银区委常委会审议通过，并在全区实施。去年8月，我们启动了为期两年的专项监督行动，瞄准群众关心、企业期盼、大局需要的热点和难点问题，有针对性地开展监督工作。”白银区检察院检察长吴永鹏向记者介绍。
根据《实施意见》，检察机关应当对行政机关的整改情况进行跟踪监督，并向区政府进行专题通报。近日，白银区检察院对上述案件中行政部门的改进情况进行了跟进，了解到自去年6月以来，相关行政部门已经严格按照法律规定开展草原征占用审批工作，相关工作机制也已陆续完善。
“后续，我们会继续关注检察建议落实情况，并持续做好《实施意见》的推进落实工作，坚持开展‘送法进机关’等普法活动，助力行政部门将执法权转化为服务企业健康发展的最好抓手，持续推进法治化营商环境建设。”吴永鹏说。
法检两院建立协作机制，共同推动行政争议实质性化解，确实起到了“1+1>2”的效果。企业提起行政诉讼后，法院根据案件实际情况，邀请检察机关共同化解行政争议，尽快实现案结事了，为企业节约了宝贵的发展时间。
这种从企业角度出发、为企业发展考虑，多元化解矛盾纠纷的做法正是新时代“枫桥经验”的生动实践。法院和检察院没有就案办案，而是从案件实际出发，联合开展行政争议化解工作，让企业尽快摆脱诉累，这种积极作为也体现了以人民为中心的发展思想。“以人民为中心”实际就是换位思考，就是以“如我在诉”的态度处理每一起案件，这就要求司法人员能从自己的职位中跳出来，站在案件当事人的角度去思考、去考量、去把控整个案件。这种“发现问题—解决问题—源头治理”的思路和做法非常值得推广。
希望司法机关未来能探索出更多促进行政争议实质性化解的有效措施，不断提高化解能力和化解效率，将行政争议实质性化解打造成司法为民的新名片。
（检察日报 南茂林 高小青）
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